Capitolo 1
Storia, regole e dinamiche
dellâindustria farmaceutica
1.1 farmaci: unâimpresa collettiva
âFarmacoâ o âmedicinaleâ sono termini sinonimi nel linguaggio corrente, impiegati per riferirsi a qualsiasi sostanza o associazione di sostanze che, secondo quanto recita la normativa italiana vigente, sia presentata come avente proprietĂ curative o di prevenzione delle malattie, e possa essere utilizzata per ripristinare, correggere o modificare funzioni fisiologiche (cosĂŹ lâart. 1 del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219). Tali azioni sono svolte dalla componente del farmaco denominata principio attivo, il quale, per essere introdotto nellâorganismo, viene di solito protetto e veicolato con particolari materiali di rivestimento, gli eccipienti.
Quanto alle sostanze impiegate, sia per il principio attivo che per gli eccipienti, esse possono essere di tipo diverso, ordinabili secondo una progressione che ben mostra lo sviluppo occorso nella produzione dei farmaci. Infatti, ai preparati di origine vegetale e minerale noti giĂ nella piĂč remota antichitĂ â il primo studio conosciuto di farmacologia naturale Ăš un trattato attribuito a un imperatore cinese vissuto intorno al 2800 a.C. â si sono aggiunti nel corso del tempo prodotti di origine animale e umana, quali microrganismi, secrezioni, tossine, sangue e suoi derivati.
A partire dallâOttocento, con lâimporsi della chimica di trasformazione e sintesi, lâallestimento dei farmaci Ăš entrato nella sua fase industriale, arrivando allo sviluppo, nella prima metĂ del Novecento, di farmaci basati su molecole chimiche di piccole dimensioni molto efficaci, al punto da ottenere lâetichetta mediatica di wonder drugs. Molti di questi nuovi farmaci hanno rivoluzionato lâapproccio medico alle malattie e relative terapie: il riferimento Ăš in primo luogo agli antibiotici ad ampio spettro e agli antidepressivi triciclici, ancora oggi di notevole importanza terapeutica.
A partire dagli anni Settanta del Novecento, con lâavvento di nuove biotecnologie, ingegneria genetica e le inedite capacitĂ computazionali e cognitive determinate dallâinformatica, sono stati sviluppati farmaci dalle grandi potenzialitĂ terapeutiche, spesso denominati biotecnologici o biotech. Tale processo sta inoltre avvenendo in parallelo, da un lato, a una radicale revisione dellâapproccio farmacologico a molte sostanze provenienti dai regni vegetale e animale, dallâaltro a crescenti possibilitĂ dâintervento diretto sui meccanismi operativi del corpo umano, provvedendo, come nel caso delle terapie geniche, a loro modifiche e correzioni con lâinserimento nellâorganismo di nuovo materiale genetico.
Dinanzi a una simile progressione dellâinnovazione nella ricerca e produzione non Ăš eccessivo rilevare come, nel ripercorrere la storia dei farmaci, si finisca per risalire anche il difficoltoso cammino dellâumanitĂ alla ricerca di soluzioni per questioni realmente di vita e di morte. Si tratta peraltro di un percorso che â nel suo connettere la dimensione magico-naturale dei primordi a quella meccanico-scientifica della contemporaneitĂ , alle soglie di un controllo farmaceutico del corpo tale da rendere sempre piĂč concrete le prospettive di quello che non a caso viene spesso indicato come un vero e proprio bio-potere â fin dai suoi avvii occidentali nella Grecia di Ippocrate ha sempre comportato la necessitĂ di trattare con particolare riguardo le sostanze utilizzate e modalitĂ di somministrazione. Il termine pharmakon, non a caso, significava sia cura che veleno, da cui la necessitĂ di sviluppare una serie di precise conoscenze gestionali, dalla tossicologia alla farmacologia clinica, attualmente confluite nella farmacologia generale, e che in modo particolare negli ultimi due secoli hanno sostenuto in maniera decisiva il progresso dellâindustria farmaceutica.
Dallâaffermazione di tale industria Ăš dipesa anche una crescente specializzazione nelle professioni riconducibili allâambito delle cure mediche, con effetti di rilievo nella prospettiva della concorrenza tra attivitĂ dâimpresa. NellâantichitĂ , in effetti, farmaceutica e medicina erano arti tra loro combinate, e solo nel corso del Medioevo la professione di farmacista, lo âspezialeâ, si Ăš venuta a distinguere da quella di medico, caratterizzandosi come abilitĂ specialistica nellâallestimento di farmaci destinati a uno o piĂč pazienti per volta.
La competenza nella preparazione di quelli che sono ora noti come âpreparati galeniciâ â officinali o magistrali, a seconda che siano destinati a gruppi o singoli, nel rispetto di un insieme di regole di preparazione condivise denominate âfarmacopeaâ â si Ăš mantenuta fino ad oggi, ma, a fronte della crescente disponibilitĂ commerciale di farmaci di produzione industriale, perlomeno nei paesi economicamente piĂč avanzati essa risulta sempre meno rilevante in termini quantitativi. Il fatto che, come si legge sempre piĂč spesso, la nuova frontiera sia rappresentata dalla medicina personalizzata, pare nondimeno segnare un ritorno allâapproccio individualizzato tipico della farmaceutica tradizionale, ancorchĂ© opportunamente ingegnerizzato e assoggettato alle economie di scala e di scopo proprie dellâindustria.
La produzione di massa e la conseguente disponibilitĂ dei prodotti hanno fatto sĂŹ che i farmaci siano comunemente percepiti come una risorsa scontata: Ăš perĂČ importante tenere a mente come questo stato delle cose si sia stabilito in un arco di tempo breve e recente, incentrato sulla chimica di sintesi, con conseguenze straordinarie sulle aspettative e la qualitĂ di vita media.
Giusto per fare un esempio, sebbene giĂ Erodoto avesse rilevato nel V secolo a.C. la peculiare buona salute di un popolo in cui era diffuso il consumo di foglie di salice, la sintesi industriale dellâacido acetilsalicilico â il principio attivo dellâaspirina, insomma â risale solo alla fine dellâOttocento, e la comprensione secondo criteri scientifici dei suoi effetti sullâorganismo umano resta tuttora incompleta. Del resto, se di una cosa si puĂČ essere certi nel continuo del tempo presente, ovvero di volta in volta al culmine delle conoscenze scientifiche, Ăš della limitatezza di tali conoscenze.
Ora, quando lâignoranza non sia di stimolo alla ricerca attiva, ma una condizione passiva e diffusa, la ricomparsa di soggetti privi di scrupoli che provino a sfruttarla per proprio tornaconto pare purtroppo fisiologica. In effetti, ciarlatanerie e (spesso tragiche) farse non sono affatto retaggi di tempi lontani, avendo anzi condizionato nel profondo la storia dellâindustria farmaceutica moderna.
In questa prospettiva risulta emblematico il fenomeno delle patent medicines, espressione con cui, fino ai primi anni del Novecento, venivano indicati negli USA i medicinali che millantassero brevetti o patenti ufficiali a garanzia di proprietĂ curative; spesso venduti in maniera pittoresca, con tanto di spettacoli itineranti (medicines shows), nel loro proliferare incontrollato questi prodotti finirono per indurre il legislatore competente ad approntare misure crescenti di verifica della qualitĂ e sicurezza dei medicinali.
Come si vedrĂ , Ăš proprio su tale disciplina che si Ăš progressivamente edificato un modello di regolazione e controllo di prodotti sempre piĂč pervasivo, da cui dipendono le caratteristiche principali dellâindustria farmaceutica odierna, e, di conseguenza, anche della cornice regolamentare da tenere presente quando ci si trovi a intervenire su condotte dâimpresa con gli strumenti antitrust.
1.2 regolazione del settore e autoritĂ competenti
A seguito degli sviluppi industriali e commerciali occorsi dalla seconda metĂ dellâOttocento, un medesimo farmaco ha potuto raggiungere platee sempre piĂč ampie di consumatori, con una conseguente portata crescente dei suoi effetti â positivi o negativi â in termini dâimpatto sulla salute pubblica.
Se, perĂČ, per il controllo e la verifica delle preparazioni galeniche del singolo farmacista destinate a pochi consumatori per volta si poteva fare affidamento sulle conoscenze âaperteâ proprie delle farmacopee tradizionali (presidiate da ordini professionali attenti a controllare che condotte individuali non pregiudicassero lâaffermazione economica e sociale della categoria), gli esordi dei nuovi prodotti furono caratterizzati dal segreto commerciale, nella totale assenza di autoritĂ in qualche modo competenti.
La regolazione dellâindustria farmaceutica come la sâintende oggi Ăš venuta definendosi proprio nel tentativo di risolvere tali problematiche e le loro conseguenze. Si tratta di questioni di portata internazionale, vista la distribuzione su scala mondiale dei principali prodotti, ma senza che a ciĂČ abbia finora corrisposto un corrispondente governo delle politiche farmaceutico-sanitarie.
A questo proposito, va tenuto conto che anche unâistituzione internazionale come lâOrganizzazione Mondiale della SanitĂ (OMS), istituita sin dal 1946 come agenzia speciale delle Nazioni Unite, non dispone di poteri formalmente cogenti in tema di politica sanitaria (health policy), se non per la gestione di particolari emergenze di ampia portata. Se, dunque, a fronte della rilevanza delle funzioni consultive e dâindirizzo di tale organismo Ăš pur possibile riferirsi â come Ăš giĂ stato fatto in ricerche di diritto internazionale â allâesistenza di un ordine giuridico globale in materia sanitaria, va comunque tenuto conto che lâoperato dellâOMS si rivolge comunque a interlocutori pubblici e istituzionali, ma non Ăš atto a condizionare le attivitĂ private dâimpresa da cui puĂČ discendere la disponibilitĂ degli strumenti terapeutici fondamentali allâazione di tali interlocutori, quali in primo luogo i farmaci.
Di fatto, proprio in ambito farmaceutico si puĂČ osservare uno dei piĂč eclatanti squilibri maturati nel corso del tempo rispetto ai processi economici di globalizzazione, per cui, a una persistente dimensione locale o al piĂč (come nel caso dellâUE) macro-regionale delle competenze regolatorie, sono venute ad affiancarsi dinamiche commerciali di portata spesso mondiale.
1.2.1 Il modello regolatorio statunitense
Salva tale premessa, rispetto al piano regolatorio vigente va detto che per ragioni di tipo storico ed economico â a partire dalla preminenza dellâindustria statunitense maturata nel settore nel corso del Novecento â Ăš stata la disciplina USA a fornire i modelli concettuali e operativi divenuti di riferimento a livello internazionale, sia in termini di organizzazione della regolazione e autoritĂ di settore che di sviluppo degli standard produttivi.
Al riguardo, il primo provvedimento di riferimento Ăš una legge federale USA, il âPure Food and Drug Actâ, adottata nel 1906 con lâobiettivo di perseguire lâadulterazione di alimenti e medicinali. Con lâoccasione, specifiche disposizioni furono introdotte anche per garantire la correttezza delle informazioni riportate in etichetta, dando cosĂŹ un contributo significativo allâavvio della piĂč generale disciplina della tutela del consumatore. Lâapplicazione di tale legge venne affidata a un ente amministrativo appositamente costituito, ora noto come Food and Drug Administration (FDA), ma specifici poteri di controllo sulla sicurezza dei medicinali furono conferiti allâente solo con un provvedimento del 1938, il âFederal Food, Drug, and Cosmetic Actâ. La riforma avvenne sullâonda dellâimpressione suscitata dalle numerose morti dovute alla preparazione tossica della forma liquida di un antibiotico allâepoca molto diffuso, il sulfanilamide, e a fronte dellâevidente carenza della normativa vigente (lâimpresa che distribuĂŹ il prodotto venne perseguita solo per falsa etichettatura, in quanto, avendo confezionato lo sciroppo usando un liquido antigelo al posto dellâalcol, a differenza di quanto riportato sui flaconi non avrebbe potuto commercializzare il sulfanilamide come âelixirâ perchĂ© diverso da una soluzione alcolica).
Con lâoccasione, inoltre, venne introdotta una modifica fondamentale nelle dinamiche commerciali dei farmaci, fino a quel momento acquistati liberamente dai pazienti: la nuova legge, infatti, attribuĂŹ ai medici curanti la responsabilitĂ pressochĂ© esclusiva della loro prescrizione, il che comportĂČ che la scelta tra quelli disponibili sul mercato venisse demandata a soggetti diversi dai pazienti. Il ruolo di consumatore si Ăš in tal modo separato da quello di soggetto decisore del consumo, con importanti conseguenze sulle modalitĂ di commercializzazione e relative strategie di persuasione. La pubblicitĂ dei farmaci da parte delle imprese, in effetti, Ăš venuta a concentrarsi sui medici, secondo modalitĂ diverse da quelle tipiche dei mercati di massa, in una commistione con lâinformazione scientifica che risulta spesso difficile da districare, e che, come vedremo, Ăš stata anche alla base di recenti casi antitrust (v. capitolo 6.3). Ancora, quando si tenga conto che anche il soggetto pagatore risulta spesso essere diverso dal consumatore e dal decisore del consumo (si pensi ai casi di sistemi sanitari sostenuti dalla fiscalitĂ generale, come quello italiano, o delle grandi assicurazioni private tipiche del sistema statunitense), si puĂČ meglio intendere quanto complessi e peculiari siano i meccanismi dellâeconomia farmaceutica, e di conseguenza anche le possibili strategie anticoncorrenziali delle imprese.
Alla riforma del 1938 seguĂŹ un lungo periodo di crescita dellâindustria farmaceutica, anche sullâonda delle necessitĂ straordinarie di consumo dovute alla seconda guerra mondiale. Tale crescita avvenne in un contesto regolatorio rimasto sostanzialmente stabile fino ai primi anni Sessanta, quando, di nuovo in presenza di unâaltra tragedia di salute pubblica, la disciplina statunitense venne rivista in maniera profonda. A seguito delle migliaia di gravi deformazioni neonatali registrate nel mondo dopo la somministrazione dellâanalgesico Talidomide a donne incinte, la FDA fu infatti autorizzata a effettuare verifiche approfondite circa sicurezza dei farmaci e loro efficacia (non perĂČ in maniera direttamente comparata, per cui un prodotto puĂČ continuare a essere introdotto sul mercato anche se non apporta nuovi benefici rispetto a quelli giĂ esistenti, con la conseguente proliferazione di farmacia-copia, i c.d. âme tooâ, che ancora oggi rendono spesso poco efficiente la definizione dei prontuari farmaceutici). Alle imprese, dal canto loro, fu chiesto di conformarsi a pratiche produttive sempre piĂč rigorose e standardizzate (nel gergo di settore si parla al proposito di GMP, da Good Manifacturing Practices).
Le modifiche citate furono introdotte nel 1962 con una legge federale, il âKefauver-Harris Actâ, che ha segnato uno spartiacque fondamentale nel diritto farmaceutico, delineando i processi tuttora vigenti per lâapprovazione di nuovi prodotti (v. capitolo 3.1.1). Rispetto a tale normativa anche altri pur importanti atti normativi, quali lo âHatch-Waxman Actâ del 1984 in materia di versioni equivalenti, o ancora il âBiologics Price Competition and Innovation Actâ del 2009 relativo ai farmaci biotech, sono comunque intervenuti con modifiche incrementali, mantenendo lâimpianto di fondo della regolazione di settore per quanto attiene i requisiti di efficacia e sicurezza dei farmaci.
1.2.2 La situazione in Europa
Anche la ComunitĂ economica europea, istituita con il Trattato di Roma nel 1957 e inizialmente dotata solo di rudimentali disposizioni in materia di sicurezza alimentare, dinanzi alla tragedia del talidomide corse ai ripari con una disciplina â contenuta nel...